Beth ellir ei wneud os yw un llywodraeth yn ceisio parlysu'r UE?

Beth os yw llywodraeth un aelod-wladwriaeth yn ceisio rhwystro neu sabotio'r Undeb yn fwriadol? Gallai rhai ddweud ein bod eisoes mewn sefyllfa o'r fath, neu'n agos ati, ond gallai fynd yn waeth byth, yn ysgrifennu cyn-ASE Llafur Prydain Richard Corbett (llun, isod).  

Gellir defnyddio feto llywodraeth genedlaethol sengl ym mhob maes lle mae penderfyniadau'r UE yn gofyn am unfrydedd yn y Cyngor, yn enwedig polisi tramor a diogelwch, cyllid yr UE (ei hadnoddau cyllidebol, y fframwaith ariannol amlflwyddyn ac unrhyw offerynnau benthyca), sawl mater ym maes cyfiawnder a chydweithrediad yr heddlu (gan gynnwys cydweithrediad gweithredol yr heddlu), ymuno Aelod-wladwriaethau newydd, ac atal Aelod-wladwriaeth sy'n dod yn unbennaeth neu sy'n torri'r egwyddorion y mae'r Undeb wedi'i seilio arnynt.

Mae'r sefyllfa geo-strategol bresennol wedi dangos y broblem yn ddramatig. Os yw'r UE am gael unrhyw hygrededd mewn materion byd-eang, ni all fforddio cael sefyllfa lle mae hyd yn oed cyhoeddi datganiad ar y cyd, heb sôn am gymeradwyo cymorth i Wcráin, yn agored i feto un aelod o'r Cyngor.

Hyd yn hyn, trafodwyd pedair prif ffordd o osgoi unfrydedd: cymalau trosglwyddo, cydweithrediad gwell, Cydweithrediad Strwythuredig Parhaol (PESCO), a chytundeb atodol ymhlith gwladwriaethau sy'n fodlon.

Mae ganddyn nhw i gyd gyfyngiadau a gwendidau.

Cymalau Passerelle: Y ddau gymal “passerelle” cyffredinol[1], a'r chwe chymal "passerelle" penodol[2] sy'n berthnasol i feysydd polisi penodol, yn grymuso'r Cyngor Ewropeaidd (neu mewn rhai achosion Cyngor y gweinidogion) i ddisodli pleidleisio unfrydol yn y Cyngor â phleidlais QMV ar bwnc penodol. Fodd bynnag, gall un llywodraeth genedlaethol wrthod pob penderfyniad o'r fath.

Cydweithrediad Gwell: gall grŵp o Aelod-wladwriaethau sy'n dymuno sefydlu cydweithrediad dyfnach rhyngddynt wneud hynny o fewn fframwaith yr UE. Mae'r cytundeb yn nodi[3] bod rhaid i gydweithrediad o'r fath fod yn gyson ag amcanion yr Undeb a bod ar agor i bob Aelod-wladwriaeth ymuno ar unrhyw adeg. Fe'i bwriedir fel dewis olaf, pan fydd y Cyngor "wedi sefydlu na all yr Undeb cyfan gyflawni amcanion cydweithrediad o'r fath o fewn cyfnod rhesymol, ac ar yr amod bod o leiaf naw Aelod-wladwriaeth yn cymryd rhan ynddo". Mewn cydweithrediad gwell, gall pob aelod o'r Cyngor gymryd rhan mewn trafodaethau, ond dim ond aelodau'r Cyngor sy'n cynrychioli'r Aelod-wladwriaethau sy'n cymryd rhan ynddo all gymryd rhan mewn unrhyw bleidleisiau. Ar ochr Senedd Ewrop, gall ASEau o bob Aelod-wladwriaeth bleidleisio. Dim ond yr Aelod-wladwriaethau sy'n cymryd rhan sy'n rhwymo deddfau a fabwysiadwyd yng nghydweithrediad gwell.

Mae cydweithrediad gwell wedi cael ei ddefnyddio llond llaw o weithiau.[4]  Ar o leiaf un achlysur, mae'r Aelod-wladwriaethau a sbardunodd gydweithrediad gwell i ddechrau wedi ymuno'n ddiweddarach gan un arall, ar ôl iddo gael ei sefydlu.[5]

Rhaid i unrhyw benderfyniad sy'n awdurdodi cydweithrediad gwell gael ei fabwysiadu gan y Cyngor drwy bleidlais gyfartalog gyda chydsyniad Senedd Ewrop – ond nid ym maes CFSP, lle mae angen penderfyniad unfrydol a gall un llywodraeth ei rwystro.

O fewn cydweithrediad gwell, gall yr Aelod-wladwriaethau dan sylw (er nad yw hyn erioed wedi'i wneud yn ymarferol hyd yn hyn) gytuno'n unfrydol i drosglwyddo unrhyw faterion sydd angen unfrydedd i faes QMV rhyngddynt eu hunain.[6]Ond ni allant hyd yn oed wneud hynny ar gyfer materion sydd â goblygiadau milwrol neu amddiffyn. 

Mae cydweithrediad gwell yn well na sefyllfa ddi-ddatrys. Gall osgoi parlys. Gall y posibilrwydd o wneud hynny roi cymhelliant i Aelod-wladwriaethau drafod cyfaddawd yn hytrach na chael eu gadael allan. Ond ym maes CFSP, dim ond os oes cytundeb unfrydol y gellir gwneud hynny. Ac wrth gwrs, ni ellir ei wneud o gwbl ar gyfer delio ag Aelod-wladwriaeth nad yw bellach yn parchu rheol y gyfraith, heb sôn am yr MFF neu ymuno Aelod-wladwriaethau newydd.

Cydweithrediad Strwythuredig Parhaol (PESCO): Y cytundeb[7] yn nodi y dylai Aelod-wladwriaethau “y mae eu galluoedd milwrol yn bodloni meini prawf uwch ac sydd wedi gwneud ymrwymiadau mwy rhwymol i’w gilydd yn y maes hwn gyda golwg ar y cenadaethau mwyaf heriol sefydlu cydweithrediad strwythuredig parhaol o fewn fframwaith yr Undeb”. Gellir gwneud hyn drwy bleidlais gyfartalog, ond mae penderfyniadau dilynol o fewn y fframwaith hwnnw yn gofyn am unfrydedd ymhlith yr Aelod-wladwriaethau dan sylw.

Mae hyn yn arwain at ddeinameg a allai fod yn groes i’w gilydd. Gellir osgoi feto drwy ddefnyddio QMV i sefydlu PESCO ar fater penodol, ond mae angen unfrydedd y rhai sydd wedi ymuno ag ef o hyd ar benderfyniadau dilynol. Gallai hyn ysgogi Aelod-wladwriaethau amharod i ymuno ag ef, er mwyn gallu rhwystro penderfyniadau dilynol yn ddiweddarach. Os felly, gall y Cyngor fabwysiadu penderfyniad, drwy QMV, yn atal cyfranogiad yr Aelod-wladwriaeth dan sylw, ond dim ond os gall ddadlau nad yw'r Aelod-wladwriaeth "yn cyflawni'r meini prawf mwyach neu nad yw'n gallu cyflawni'r ymrwymiadau mwyach".

Felly mae PESCO yn cynnig rhywfaint o gyfle i osgoi fetoau ym maes amddiffyn, er ei fod yn gymhleth.

Cytundeb ar wahân: Gall grwpiau o Aelod-wladwriaethau lofnodi cytundebau rhyngddynt eu hunain os nad ydynt yn gwrth-ddweud cytundebau'r UE. Gall cytundebau ar wahân o'r fath hyd yn oed gynnwys a rhoi cyfrifoldebau i sefydliadau'r UE.  

Dyna oedd yr achos gyda Chytundeb 2012 ar Sefydlogrwydd, Cydlynu a Llywodraethu yn yr Undeb Economaidd ac Ariannol (a elwir weithiau'n "Gytundeb Cyllidol"). Roedd yn gytundeb ar wahân, a lofnodwyd ar y pryd gan bob Aelod-wladwriaeth ond dwy, i osgoi feto Prydain. Roedd yn cynnwys dyfnhau ymrwymiadau mewn maes a oedd eisoes o fewn cymhwysedd yr UE.

A ellid gwneud hyn ym maes polisi tramor a diogelwch? Ydy, ar gyfer y materion hynny sy'n rhan llym o'r CFSP, ond nid ar gyfer pethau sy'n fater o gyfraith yr UE fel sancsiynau masnach neu gymorth ariannol o gyllideb yr UE. Gallai fod yn gyfrwng ar gyfer cymryd safbwyntiau polisi tramor cyffredin a'u dilyn gyda chamau gweithredu ar y ffrynt diogelwch ac amddiffyn. Ni all helpu ar faterion fel goresgyn fetoau ar y Cynllun MFF, ehangu'r UE, neu ddelio ag Aelod-wladwriaeth dwyllodrus sy'n dod yn unbennaeth neu'n torri rheolaeth y gyfraith.

Yr ateb eithaf

Er gwaethaf y posibiliadau a gynigir gan y mecanweithiau a ddisgrifir uchod, byddai'r UE yn parhau i fod wedi'i barlysu mewn sawl ffordd pe bai Aelod-wladwriaeth yn mynd yn hollol ddireidus ac yn fwriadol yn ceisio rhwystro neu ddifetha'r Undeb. Mewn senario o'r fath, mae'r UE yn wynebu argyfwng dirfodol, heb unrhyw ffordd hawdd o'i osgoi.

Beth ellid ei wneud? Un ateb radical ond ymarferol fyddai drafftio Cytundeb ar gyfer Undeb Newydd, gydag erthyglau a geiriad union yr un fath â'r rhai presennol, ac eithrio ar y pwyntiau i'w diwygio, yn enwedig ar ddisodli'r feto â QMV (neu efallai uwch-QMV gyda throthwy uwch, ond un sy'n ei gwneud hi'n amhosibl i, dyweder, bedair Aelod-wladwriaeth neu lai rwystro). Byddai ganddo gymal lle mae'n cymryd ei holl hawliau i ystyriaeth. acquis communautaire – yr holl ddeddfwriaeth, ymrwymiadau, cytundebau, dyfarniadau llys, ac ati presennol yr hen Undeb, a byddai'n barod i ailbenodi'r cyn-weithwyr a asiantau yr hen Undeb. Byddai'r Aelod-wladwriaethau hynny sydd eisiau ei lofnodi, a chyhoeddi eu bod yn barod i adael yr hen Undeb drwy ddefnyddio Erthygl 50.

Mae hwn yn senario pellgyrhaeddol ar hyn o bryd, ond nid yn annirnadwy pe bai sefyllfa'n codi lle mae un neu ddwy Aelod-wladwriaeth yn rhwystro penderfyniadau, yn gwrthwynebu unrhyw ddiwygiad, yn gwrthod dilyn rheolau presennol yr UE, ac yn parhau i lithro'n ôl ar reolaeth y gyfraith a democratiaeth.

Byddai'r weithred o baratoi cytundeb o'r fath yn rhoi cymhelliant i'r rhai yn y lleiafrif gyfaddawdu yn hytrach na chael eu heithrio. Ac, os gwrthodant gyfaddawdu, gallai bwrw ymlaen hebddynt arwain atynt yn dal i fyny yn ddiweddarach. Wedi'r cyfan, mae'r ddau senario hyn wedi'u gweld o'r blaen yn hanes integreiddio Ewropeaidd.

Yn ôl ym 1950, pan oedd Cyngor Ewrop newydd gael ei sefydlu (ar y pryd, arloesedd arloesol a oedd yn dod â gwledydd Ewropeaidd ynghyd am y tro cyntaf mewn fframwaith cyffredin gyda Phwyllgor Gweinidogion a Chynulliad Seneddol), cafodd ymdrechion cynnar i'w ddyfnhau eu rhwystro gan Brydain a'r gwledydd Nordig. Dim ond menter ar wahân gan ddim ond 6 (o'i 12 bryd hynny) Aelod-wladwriaeth a lofnododd gytundeb ar wahân, sef cytundeb y Gymuned Glo a Dur Ewropeaidd (ECSC), a oedd yn adlewyrchu gwahoddiad Paul Henri Spaak i faire l'Ewrop avec ceux qui veulent faire l'EwropMaes o law, ymunodd y rhan fwyaf o'r lleill â nhw, ond oni bai eu bod nhw wedi gorfodi'r mater, byddai'r sefyllfa bresennol wedi parhau.

Yn ddiweddarach, ym 1984, ar ôl cyfnod a elwid yn Ewrosglerosis, lluniodd Senedd Ewrop etholedig gyntaf “Gytundeb Drafft yn sefydlu’r Undeb Ewropeaidd” arfaethedig (a elwir yn aml yn gytundeb drafft Spinelli, ar ôl rapporteur y Senedd) a gwahoddodd yr Aelod-wladwriaethau hynny a oedd am lofnodi – hyd yn oed os nad pob un ohonynt oedd yn gwneud hynny. Arweiniodd hyn at ddadl ynghylch bwrw ymlaen ag integreiddio dyfnach heb i bob Aelod-wladwriaeth ymuno. Os na fyddai pob un ohonynt yn ymuno, byddai strwythur dwbl o Undeb newydd yn bodoli ochr yn ochr â’r Gymuned Ewropeaidd bryd hynny, ond ni fyddai amheuaeth pa un fyddai’r strwythur cryfaf. Byddai’r hen Gymuned yn gwywo. Byddai’r gwladwriaethau amharod naill ai’n ymuno â’r Undeb newydd yn y pen draw, neu’n negodi Cytundeb Cysylltu ag ef, yn hytrach na mynnu cynnal Cymuned farw. Y ffaith y byddai’r Undeb newydd yn cymryd drosodd gyfanrwydd y dyfrglwyf oedd yn rhan hanfodol o'r hafaliad hwn.

Awgrymodd Arlywydd Ffrainc, Francois Mitterrand, ei fod yn cefnogi'r syniad hwn, fel y gwnaeth sawl senedd genedlaethol. Cymerodd Cyngor Ewropeaidd 1985 ym Milan bleidlais fwyafrifol digynsail i gynnull Cynhadledd Rynglywodraethol i ddrafftio cytuniadau, yn erbyn gwrthwynebiad Denmarc, Gwlad Groeg, a'r DU. Yn y pen draw, penderfynodd y tri hynny ymuno â'r trafodaethau yn hytrach na chael eu gadael allan. Arweiniodd hyn at y Ddeddf Ewropeaidd Sengl, y diwygiad cyffredinol cyntaf o'r cytuniadau ers Cytundeb Rhufain. Roedd y bygythiad o symud ymlaen heb bawb yn gynhwysyn hanfodol o'r deinameg hon.

Nawr efallai yw'r amser i roi'r posibilrwydd o gytundeb newydd heb y gwladwriaethau sy'n rhwystro ar y bwrdd eto. Mae peidio â gwneud hynny yn golygu derbyn parlys yr UE mewn sawl maes a'r anallu i wneud unrhyw beth am Aelod-wladwriaethau nad ydynt yn ddemocrataidd, neu'r rhai sy'n dod yn asiantau i bwerau gelyniaethus.

Roedd Dr. Richard Corbett CBE yn ASE rhwng 1996 a 2009 a rhwng 2014 a 2020. Ef oedd rapporteur Senedd Ewrop ar y Cytundeb Cyfansoddiadol a Chytundeb Lisbon. Mae'n gyd-awdur Yr UE: Sut Mae'n Gweithio? (Gwasg Prifysgol Rhydychen, 6)^th rhifyn, 2022). Roedd yn uwch gynghorydd i Lywydd cyntaf Cyngor Ewrop, Herman Van Rompuy, 2010-2014.

· Ymddangosodd yr erthygl hon gyntaf yn Encompass

Rhannwch yr erthygl hon: